/
13.10.2016

В 103-й позиции

Как растет бюрократизация российской экономики.
В рейтинге конкурентоспособности Всемирного экономического форума (ВЭФ) позиции России достаточно стабильны: в 2015 г. – 45-е место среди 144 стран-участников, в нынешнем – 43-е место среди 138 стран.

 Проблемные точки, которые не дают стране повысить позицию, известны. Например, согласно оценке аналитиков ВЭФ, по защите права собственности у нашей страны лишь 123-е место, по защите интеллектуальных прав – 117-е, а по госрегулированию –103-я позиция. Постоянное изменение условий работы в различных отраслях, введение новых форм отчетности превращают регуляторные риски в одно из главных препятствий развития российской экономики. Не зря прошлую Госдуму назвали «бешеным принтером»: за время работы депутатов 6-го созыва, по официальным данным, в ГД было внесено 6012 законопроектов; принято к рассмотрению – 5255 из них; после рассмотрения в трех чтениях одобрено 1817 законопроектов. 20 инициатив отбраковано Советом Федерации, президентом – только одна. 

Законное множество

Рекордсмен по посещаемости среди рубрик сайта «КонсультантПлюс» – «Новое в российском законодательстве». В 2016 г. целый ряд изменений затронул Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс РФ, принимались новые формы отчетности. Появился новый Кодекс административного судопроизводства РФ, новый закон о третейском разбирательстве. Как отмечают в компании «КонсультантПлюс», российское законодательство постоянно меняется, хотя в разных отраслях права стабильность нормативной базы различна. «Есть отрасли, где за последнее годы глобальных изменений не произошло, – утверждает Алина Тухватуллина, юрист компании «Конструктор документов FreshDoc.ru». – Например, несмотря на периодическую криминализацию/декриминализацию деяний в Уголовном кодексе РФ, в целом российское уголовное право можно назвать стабильным. Процессуальное законодательство, невзирая на сближение арбитражного и гражданского судопроизводств, законодательство об исполнительном производстве революционных изменений правовой начинки не демонстрируют. А где-то обратная ситуация: знания даже 1–2-летней давности устаревают и перестают иметь значение. Причем именно в этих сферах, как назло, велик риск привлечения к ответственности». 

К самым динамичным отраслям Алина Тухватуллина относит отечественное налоговое законодательство. Бухгалтеры и юристы каждый год 1 января или 1 июля с готовностью ожидают очередных поправок и изменений в НК, модификации того или иного вида отчетности. К примеру, по основным налогам, таким как НДС, налог на прибыль, НДФЛ, формы отчетности меняются регулярно. С 1 января 2017 г. налогоплательщиков опять ждут кардинальные изменения. Самые заметные из них касаются страховых взносов и правил исчисления отдельных видов налогов. «Упрощенцев» тоже ждут новшества: повышен предельный размер дохода, дающий право перехода на УСН. Среди причин столь реактивных изменений может быть и неэффективность, и коррумпированность государственных методов, и приоритетное воздействие на налогоплательщиков методами уголовного закона, а не налоговых норм. «Реальность такова, что уследить за всеми переменами неспециалисту невозможно», – резюмирует эксперт.

Важно различать, не как часто, а насколько правильно принимаются те или иные акты, утверждает руководитель проекта Dolgi.ru Павел Дашевский. «Зачастую к следующему слушанию новые законодательные пункты вновь требуют поправок, так как не всегда акты составляют специалисты, глубоко знающие сферу, о которой идет речь», – говорит он. 

За примерами далеко ходить не надо: пакет антитеррористических законов, получивший имя депутата Ирины Яровой, принят, но механизмы его реализации, а также компании, бизнес которых существенно пострадает, пока неизвестны. 

Наперегонки с ЦБ

Банковская сфера экономики традиционно наиболее зарегулированная: кредитные организации несут ответственность за сохранность средств множества вкладчиков, крушение любого банка – шок для связанных с ним предприятий, а кроме того, именно банки выступают ключевыми игроками в такой сфере, как борьба с отмыванием преступных доходов. При этом никакой, даже усиленный, надзор за банками не может уберечь их от банкротства. 

Количество документов, издающихся Центральным банком, нарастает с каждым годом. По данным Thomson Reuters, если в 2000 г. ЦБ издал 450 нормативных документов, то в 2015-м – уже 1315. Таким образом, бумаготворческая производительность регулятора выросла за 15 лет в три раза. За девять месяцев текущего года ЦБ издал уже 800 документов.

В компании R-Style Softlab, которая реализует проекты автоматизации документооборота в нескольких банках, отмечают, что в 2015 г. регулятором было издано одно указание по отчетности, а за первых три квартала этого года – уже шесть. Поправок к действующим указаниям в прошлом году было 42, а в этом году – уже 56. «Мы вынуждены играть наперегонки с ЦБ в условиях ужесточившихся требований и участившихся изменений», – считает Юлия Кветкина, директор департамента аналитических систем R-Style Softlab. При этом договоры банков с компаниями, которые разрабатывают ПО, устаревают практически за один квартал.

«Мы можем не только говорить об увеличении количества отчетности за последние годы, а также об усложнении самих форм отчетности, которые требуют раскрытия информации по всем статьям и полного соответствия требованиям всем нормативным стандартам», – признает Юлия Елисеева, менеджер по развитию подразделения «Риски» компании Thomson Reuters.

Причин роста регулирования несколько. Во-первых, ЦБ «очищает» рынок, усиливая давление на мелкие кредитные институты. Во-вторых, регулятор пытается выполнять полицейскую функцию, все пристальнее следя за отмыванием средств. 

Наконец, важное значение имеет заимствование зарубежных регулирующих норм. Старший преподаватель Департамента финансовых рынков и банков Финансового университета при Правительстве РФ Дмитрий Бураков объясняет, что Великая рецессия 2007–2009 гг. вызвала к жизни масштабные изменения в требованиях к деятельности коммерческих банков и со стороны ФРС США и Европейского Центрального банка (большая часть идей для последнего рождается в недрах Базельского комитета по банковскому надзору). «Банк России в основном без учета специфики банковского сектора РФ копирует теорию и практику Европейского союза», – полагает эксперт.

Больше и чаще

Ситуация в страховании во многом отражает ситуацию в банкинге, поскольку надзор над страховым бизнесом передан ЦБ как мегарегулятору, и страховщики тоже должны отвечать за устойчивость экономики и противодействие преступным доходам. Поэтому обязательная переписка с ЦБ растет и здесь. «Отчеты внутренних аудиторов и контролеров, переход на новый план счетов, актуарное оценивание, отчетность по противодействию легализации преступных доходов – вот неполный перечень новых видов деятельности сотрудников страховых компаний, появившихся в последнее время», – перечисляет заведующий кафедрой «Страховое дело» Финансового университета при Правительстве РФ, профессор Александр Цыганов.

Генеральный директор страхового общества «Помощь» Александр Локтаев добавляет, что увеличивается не только объем отчетности, но и частота ее передачи регулятору. «Некоторые отчеты, которые ранее сдавались ежегодно, стали ежеквартальными, – рассказывает Александр Локтаев. – А некоторые теперь делаются ежемесячно. Мы связываем это с общим усилением контроля над работой финансовых компаний Банком России. Наиболее пристальное внимание уделяется компаниям, которые работают с обязательными и вмененными видами страхования, такими как страхование ответственности застройщиков, туроператоров, страхование сельхозрисков с господдержкой, ОСАГО и ОПО. Компании, которые имеют лицензии на обязательные виды, сегодня обязаны держать свои активы в спецдепозитариях и отчитываться по ним ежедневно».

Чем объяснить такую активностью надзорных органов? «Регулятор преследует цель контроля надежности и платежеспособности компаний, а также минимизации мошенничества, – полагает генеральный директор АО «Русский стандарт Страхование» Антон Кушнер. – В то же время это может быть обусловлено общей контрольно-регуляторной избыточностью, имеющей место в нашей стране». 

Единственная надежда участников рынка – на автоматизацию, которая уменьшает затраты человеко-часов на подготовку отчетности.

«Мне ежедневно приносят большое количество документов. Иногда приходят жалобы, которые оказываются необоснованными, но их все равно обрабатывают целые подразделения, – рассказывает генеральный директор компании «Ингосстрах» Михаил Волков. – На это тратится рабочее время, стоимость которого в итоге включается в цену полиса для потребителя. Если Центробанк в ближайшем будущем полностью перейдет на электронный документооборот, трудозатраты уменьшатся на порядок. А значит, снизятся и издержки страховых компаний».

Правила торговли

В сфере регулирования розничной торговли главные изменения произошли с принятием в декабре 2009 г. Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», более известного как закон «О торговле».

Ключевыми моментами последнего тогда стали ограничения деятельности торговых сетей – речь шла об отмене бонусных платежей, установлении предельных отсрочек платежа за поставленный товар, ограничении территориальной экспансии торговых сетей, а также введении государственного регулирования цен на социально значимые товары. 

По мнению представителей отрасли, регулирование не пошло ей на пользу. Как заявил первый заместитель председателя правления Сбербанка России Лев Хасис, «государственное регулирование российской торговли идет по тупиковому пути регулирования в интересах ритейлера и поставщика, а не в интересах потребителя». А по мнению Ильи Якубсона, экс-председателя правления Ассоциации компаний розничной торговли, «лучшее, что в нынешних условиях может сделать государство для розничной торговли, – это перестать ее регулировать». 

На практике регулирование лишь усиливается. В тот же закон «О торговле» периодически вносятся дополнительные ужесточения – последние, появившиеся в 2016 г., прямо запрещают многие формы отношений ритейлера и поставщика, прежде всего речь идет об оплате поставщиками продвижения своего товара в сетях. 

«Но так как потребность в такой форме сделок никуда не делась, поставщикам и ритейлерам приходится искать новые способы оформления этих отношений, что порождает значительную нагрузку на службы всех участников», – говорит директор консалтинговой компании «Бонтек» Данил Краснов. По его мнению, новшества изменят документооборот и в итоге станут не прямой, но косвенной нагрузкой на учетные службы участников рынка.

Деятельность некоторых видов торговой розницы может существенно трансформироваться в соответствии с новыми правилами игры на рынке, все более жесткими. Так, принципиально пришлось изменить свою работу ритейлерам, торгующим табачной продукцией. Новые правила регулярно спускают на розницу, работающую с алкогольной продукцией, – речь идет о системе ЕГАИС, появление которой потребовало больших ресурсов ритейлеров не только на предоставление отчетности, но и на изменение бизнес-процессов.

Дополнительные регулирующие меры вводятся не только в отношении подакцизной продукции, например, новую систему контроля получила меховая розница, которая должна бороться с нелегальной продукцией. С 12 апреля 2016 г. ФНС и Минпромторг запустили эксперимент по маркировке шкур и изделий из них RFID-метками, а с 12 августа маркировка стала обязательной. 

«Реализация эксперимента была признана успешной, и в 2017 г. государство планирует аналогичным образом отслеживать оборот лекарственных средств. Впоследствии эта система будет, скорее всего, распространена на торговлю продовольственными товарами, одеждой и обувью», – считает основатель компании «Мой склад» Аскар Рахимбердиев.

Ну и, конечно же, торговлю ждет глобальное переоснащение кассовой техники до 1 июля 2017 г., что связано с изменениями в 54-ФЗ. 

«Регулятор хочет видеть в онлайн-режиме все розничные транзакции. Для этих целей вся контрольно-кассовая техника должна быть переоснащена, чтобы передавать информацию о платежах оператору фискальных данных (ОФД). То есть, помимо переоснащения, придется еще и Интернетом обзавестись», – говорит основатель проекта «Мерката» Антон Еликов.

Надо добавить, что у участников рынка прибавилось и исключительно бумажной отчетности, которую они представляют в налоговую службу, Пенсионный фонд и т.д., и 2017 г. обещает добавить сложностей. С мая 2016 г. ритейлеры обязаны ежемесячно подавать отчетность в Пенсионный фонд, раньше этого не было. Отчетность по НДФЛ теперь сдается раз в квартал, хотя ранее существовала только отчетность по форме 2-НДФЛ, которая сдавалась один раз в год. В 2017 г. отчетность по страховым взносам будет передана из Пенсионного фонда и Фонда социального страхования в Федеральную налоговую службу, как и контроль перечисления средств в бюджет по страховым взносам. Соответственно появится новая форма отчетности для компаний.

Бумажная медицина

Четверть часа на пациента – таков отраслевой стандарт в здравоохранении при приеме терапевтом или педиатром в государственном лечебном учреждении. При этом объем бумажной, а теперь еще и электронной отчетности в поликлиниках и больницах уже стал притчей во языцех. Например, на заполнение бумажной и электронной больничной карты, выписывание рецептов и т.д. уходит до 35% времени приема. 

Частной медицины проблема лишней отчетности касается в меньшей степени. «Если сравнивать по количеству отчетов частные и государственные лечебно-профилактические учреждения, то больший удельный вес отчетов приходится на государственные в соотношении 20 к 80», – говорит коммерческий директор системы клиник «Медика» Тимофей Федоров. 

Но и для коммерческих клиник объем отчетности увеличивается с каждым годом. «Количество бумажных отчетов растет. Если ранее отчитывались формой №30 в конце года, то теперь добавляются новые формы – по инфекционной заболеваемости, посещаемости, услугам и так далее», – говорит медицинский директор компании «СМ-клиника» Елена Ененкова. – Модернизация структуры здравоохранения и структур, обеспечивающих контроль, привела к тому, что информацию необходимо предоставлять одновременно в несколько надзорных организаций. В ходе комплексных проверок контролирующими органами может быть запрошено в общей сложности порядка 300 документов. Здесь речь идет об общем количестве документов в результате всех проверок. В настоящий момент увеличивается количество нозологий, входящих в эти отчеты. Все эти документы никак не сказываются на качестве оказания медицинской помощи и не связаны с практической стороной медицины».

Вместе с тем, частные медицинские учреждения все активнее принимают участие в программах ОМС, а значит, на них также распространяется определенный набор требований по отчетной документации. «Увеличился документооборот компании в части контроля со стороны государства качества оказываемой помощи в рамках ОМС». В ходе проверок территориального фонда ОМС контролируется целевое и эффективное использование финансовых средств в рамках территориальной программы гарантии бесплатной медицинской помощи гражданам», – говорит медицинский директор, член правления АО «Группа компаний «Медси» Павел Богомолов.

Для клиник, подключившихся к программам ОМС, объем нормативной базы увеличивается в несколько раз – нужно ежемесячно и ежеквартально отчитаться перед ФОМС, работать с экспертами страховых компаний, проверяющими качество и обоснованность оказанной помощи. В итоге нередко клиники, заявив о намерении работать в системе ОМС, затем от этого отказываются.

Продуктовые ограничения

Только в этом году принят ряд мер по ужесточению контроля над рынком пищевых продуктов. Так, в июле нынешнего года депутатами Госдумы был подготовлен проект изменений в федеральный закон, ужесточающий административную ответственность за несоблюдение технических стандартов на пищевую продукцию при ее производстве, хранении, реализации и утилизации. Число документов, которые необходимо предоставить регулирующим органам при производстве продуктов питания, существенно возросло. «Количественно трудно ценить этот прирост, поскольку все зависит от продукции, которую производит компания, но если говорить об относительном росте, то речь идет о 20–25%», – предполагает Кирилл Морозов, гендиректор компании «М9 агро». 

«Основным видится желание повысить качество товаров на полках магазинов», – объясняет торговую политику госорганов директор по развитию центра по сертификации ITQ Group Дмитрий Червяков. 

«Увеличение нормативной базы связано с созданием новой системы, целевой и адресной поддержкой отдельных проектов, а каждый новый проект требует принятия своих новых правил», – полагает Анна Вовк, член Российской торгово-промышленной палаты, гендиректор компании «Национальная дистрибьюция». 

При этом декларируется снижение регуляторного давления на бизнес. Например, прекрасная инициатива с налоговыми каникулами, которые, по сути, есть, но из-за множества ограничений воспользоваться ими практически невозможно. «Чиновники, перестраховываясь, ввели огромное количество ограничений, практически сведя эффект от прекрасной инициативы к нулю. Для наглядности пример Челябинской области – лидера по предоставлению налоговых каникул. Так вот, из 15 000 зарегистрированных в 2015 г. ИП там только 400 получили каникулы. Похожая ситуация и с отменой проверок МЧС, где опять все портят бюрократические преграды: предприятие не освобождается от проверки по умолчанию, надо собрать документы, подтверждающие классификацию компании, подать заявление с просьбой освободить предприятие от проверки», – рассказывает Анна Вовк.

Бизнесу необходимы четкие правила и такие же алгоритмы применения нормативно-правовых актов. Однако превалировать должен здравый смысл, а не увеличение количества бюрократических процедур.

Бизнес-сообществу очень важно участвовать в создании новых регуляторов, активно вмешиваться в ситуацию не только посредством жалоб на уже состоявшиеся и принятые решения, а, что называется, на берегу. Пока в России не развит институт лоббирования, правила пишет очень ограниченный круг людей.