Исследование РБК: потерянное десятилетие российского бюджета

9 декабря Госдума приняла в финальном чтении бюджет страны на 2017–2019 годы, который можно считать историческим, по крайней мере на бумаге. Россия впервые в эпоху Владимира Путина с начала 2000-х годов сократила государственные расходы в номинальном выражении.
10.12.2016
Россия при Путине беспрерывно наращивала траты — на социальное обеспечение, на оборонный комплекс, на чиновничий аппарат. Это позволяла делать дорожавшая, а в последние годы, до обвала 2014-го, неприлично дорогая нефть.

Все изменилось в 2014 году. Власти по инерции продолжали тратить деньги, направлять сотни миллиардов рублей на антикризисные программы поддержки отраслей, оплачивать обещанный рост пенсий и пособий, но санкции закрыли для правительства международный финансовый рынок, а накалившаяся геополитическая обстановка вынудила тратить на военные цели все больше и больше. Обвал цен на нефть привел к драматическому сокращению нефтегазовых доходов, и казне пришлось проедать сбережения резервных фондов.

Переломным стал 2016 год, по итогам которого бюджет недосчитается более 2,6 трлн руб. нефтегазовых доходов (по сравнению с 2014-м), а их доля в общих доходах сокращается до 36% (по сравнению с 50% два года назад). Расходы достигнут пика из-за господдержки оборонных предприятий, а бюджетный дефицит вырастет до максимума за шесть лет. Правительство решило, что дальше так жить нельзя, и приготовилось затянуть пояса.

Россия беднее, чем кажется

В номинальном выражении расходы бюджета в следующем году сокращаются впервые с начала 2000-х, хотя и весьма незначительно, а доходы должны вырасти к 2019 году на 11% относительно уровня текущего года. За счет опережающего роста доходов власти рассчитывают сократить бюджетный дефицит до 1% ВВП в 2019 году по сравнению с 3,7% ВВП по итогам 2016-го.

Несколько иная картина открывается, если посмотреть на динамику бюджета в реальном выражении — в сопоставимых ценах (методику пересчета см. в разделе «Как мы считали» в конце исследования). Оказывается, что расходная часть бюджета сокращается с 2014 года, то есть уже третий год подряд, что интуитивно согласуется с ощущением пресловутого «денег нет». А к 2019 году, если все пойдет по суровому плану Минфина, реальные расходы сожмутся на 15,7% относительно 2016 года. Таким образом, прямо сейчас Россия находится примерно в середине пятилетнего цикла сжатия бюджетных расходов в реальном выражении.

Реальные же доходы в течение предстоящей трехлетки практически не растут, застыв возле отметки 13 трлн руб. — уровня 2009–2010 годов. И к концу 2019 года доходы, скорректированные на инфляцию, не превысят сопоставимых значений 2016 года.

Расходы сокращаются параллельно с экономической активностью (ВВП в 2016 году снизится второй год подряд). Получается, что российские власти предпочли следовать так называемой проциклической политике и сокращают бюджет, когда экономика находится в рецессии. Именно так действовали проблемные страны еврозоны после мирового финансового кризиса 2008–2009 годов, и это не помогло им оживить экономику.

Некоторые эксперты, в частности с экономического факультета МГУ, в своем заключении на бюджет 2017–2019 годов считают, что в условиях текущего экономического кризиса российская бюджетная политика должна быть контрциклической, то есть активно стимулировать экономический рост. Дефицит при этом увеличивается за счет приватизации и внутренних заимствований, а бюджетную консолидацию можно начать потом, когда возобновится экономический рост. Но авторы бюджета из Минфина с таким сценарием не согласны.

Доходы: верность НДС и ветреность нефтедолларов

В эпоху нефтяного благополучия поступления от внешней торговли, складывающиеся в основном из экспортных пошлин на нефть, газ и нефтепродукты, приносили государству от 30 до 41% общих доходов, видно из данных РБК. Нынешняя пора низких цен на нефть привела к сокращению этой доли ниже 20%.

На фоне падения доходов, напрямую зависящих от мировой цены на нефть, структура доходной части драматически меняется на наших глазах. Власти начали активно восполнять недополученные нефтегазовые доходы ростом поступлений от внутренних налогов (НДС, акцизы), а также повышением налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), которое при низких ценах на энергоносители перекрывает снижение экспортных пошлин.

В итоге, как следует из данных РБК, доля поступлений от внутреннего НДС и акцизов увеличится к 2019 году более чем на 10 п.п. относительно 2014 года и превысит 30%. Власти связывали значительную часть роста от НДС с улучшением администрирования (АСК-НДС-2, автоматизированная система контроля за уплатой налога). С 2017 года правительство значительно повышает акцизы на табак и алкоголь, вводит акциз на электронные сигареты и никотинсодержащие жидкости. Кроме того, проект трехлетнего бюджета делает ставку на ряд «мобилизационных» решений, таких как взимание с госкомпаний и ФГУП 50% прибыли в виде дивидендов.

Бюджетные расходы: на войну и на мир

Силовики, военные и социальная поддержка — вот что составляет основную часть расходов федерального бюджета.

С точки зрения расходов российский бюджет силовой и социальный. Самую большую долю в расходах традиционно занимает раздел «Социальная политика» (социальные пособия, трансферты Пенсионному фонду и т.д.), к 2019 году эти расходы достигнут почти 30% всего бюджета.

В 2016 году с социальными расходами сопоставимы затраты на оборону (27,1 и 22,8% соответственно). Но в следующие три года оборонные расходы снизятся и не будут превышать 16,7% расходной части, если, конечно, военные не пролоббируют, как и в 2016 году, резкое увеличение ассигнований по сравнению с запланированными. Пока же секвестр военных расходов, кажется, вполне согласуется с «умиротворяющим» тоном недавнего послания Владимира Путина Федеральному собранию: «Мы не хотим противостояния ни с кем, оно нам не нужно: ни нам, ни нашим партнерам, ни мировому сообществу. В отличие от некоторых зарубежных коллег, которые видят в России противника, мы не ищем и никогда не искали врагов».

Еще одна «силовая» статья — расходы на национальную безопасность — в последние годы держалась на уровне 12,5–15,5% от расходов в целом, однако сократилась до 11,4% в 2016 году. В ходе следующей бюджетной трехлетки расходы на правоохранительные и следственные органы, внутренние войска и спецслужбы будут стабильно балансировать возле отметки в 11% от общих бюджетных расходов.

Траты на здравоохранение и образование традиционно считаются инвестициями в человеческий капитал, и в ракурсе федерального бюджета с этими инвестициями не все хорошо. Но относительно низкие (и снижающиеся) федеральные расходы на эти цели не должны вводить в заблуждение: если смотреть на бюджетную систему в целом (федеральный бюджет, бюджеты регионов и внебюджетных фондов), цифры выглядят совсем иначе, поскольку основная часть расходов на образование и здравоохранение ложится на плечи регионов. Например, в 2015 году совокупные затраты федерального центра и субъектов на здравоохранение составили 22%, а на образование — 23% от общих расходов бюджетной системы. Это сопоставимо с оборонными расходами, на долю которых в консолидированном бюджете приходится 24%.

В чем оптимизм российского госдолга

Госдолг — далеко не самая большая проблема России. На конец 2016 года он составит чуть более 16% ВВП, в то время как, например, госдолг стран еврозоны превышает 90% ВВП, госдолг США — 100% ВВП. Но власти постепенно наращивают его и не собираются останавливаться: именно госдолг должен помочь финансировать бюджетный дефицит при исчерпании резервных фондов.

В 2016 году сумма внешнего (пересчитан в рубли по курсу из прогноза Минэкономразвития) и внутреннего государственного долга должна вырасти на 653 млрд руб. При этом уже в 2017 году рост должен составить 1,48 трлн руб., в 2018-м — 1,54 трлн руб. В 2019-м власти планируют немного сбавить темпы заимствований — до 1,41 трлн руб. Таким образом, в 2019 году размер госдолга составит 15,4 трлн руб., это чуть меньше общих расходов бюджета в том же году.

В условиях истощения резервов именно государственные займы становятся важным источником, с помощью которого покрывается бюджетный дефицит. Соответственно, ежегодно увеличиваются и расходы на обслуживание долга. Еще в прошлом году они составляли 556 млрд руб., но к 2019-му достигнут 870 млрд руб.

При этом власти делают ставку на внутренние займы: в 2016 году, например, их доля в общем объеме госдолга составляет 66,7%, а в 2019 году ее размер увеличится до 75,2%. О том, что Минфин рассчитывает в основном на внутренние заимствования, глава министерства Антон Силуанов говорил еще в июне на Петербургском экономическом форуме. «Потому что с внешними заимствованиями, видите — пытаются везде палки вставлять нам в колеса. Можно, конечно, выходить на рынок внешних заимствований более агрессивно, но надо понимать, что инвесторы сейчас не хотят ссориться с западными властями», — объяснял он.

Все тайны госбюджета

В бюджете высока доля непрозрачных расходов, в которую можно включить как засекреченные траты, так и с некоторой натяжкой ассигнования, проходящие по статьям «другие расходы». Чаще всего власти склонны засекречивать расходы на военных и силовиков.

Расходы бюджета не всегда прозрачны или скорее прозрачны только в части статей. Доля секретных трат стабильно растет с 2012 года — если тогда она составляла 11,6%, то к 2016 году увеличится до 21,8%, что станет постсоветским максимумом. Но в следующем году власти сократят секретные расходы: уже в 2017 году они должны составить только 17%, в 2018-м — 16,7%, а в 2019-м вернуться на уровень 17%. Судя по поправкам ко второму чтению бюджета 7 декабря, у властей есть установка выводить из секретной части по крайней мере расходы, напрямую не связанные с обороной и госбезопасностью.

Традиционно самой секретной статьей является «Национальная оборона»: в 2016 году доля скрытых расходов по ней составляет 71,9%. Второе место занимают секретные затраты на национальную безопасность и правоохранительную деятельность (33,17% от всех расходов по этой статье). Данные по другим разделам более прозрачны: доля скрытых затрат в них не превышает 9%.

Как мы считали

В стране, где цены растут в среднем на 9,5% в год (по данным Росстата за 2006–2015 годы), номинальные денежные показатели сами по себе не способны дать полную картину. Например, если государственные расходы на здравоохранение выросли в энном году на 10% по сравнению с предыдущим годом, а инфляция составила 20%, очевидно, что о реальном росте расходов говорить не приходится.

Чтобы обеспечить сопоставимость бюджетных данных по годам и проследить «реальную» динамику доходов и расходов государства, мы скорректировали данные на среднегодовую инфляцию, пересчитав их к ценам 2016 года. Иными словами, доходы и расходы бюджета, ожидаемые по итогам 2016 года (согласно октябрьским поправкам Минфина в бюджет), были взяты за точку отсчета, а фактические показатели предыдущих годов пересчитаны с учетом инфляции. Таким образом, скорректированные показатели прошедших лет оказались выше, чем номинальные, а показатели последующих годов — ниже. Ни один из методов приведения номинальных цифр к реальным не является безупречным, но плюс использования среднегодовой инфляции в том, что интуитивно рост цен более понятен, чем, например, специальные коэффициенты-дефляторы, рассчитываемые Росстатом.

Кроме того, данные по среднегодовой инфляции с 1990-х годов, основанные на статистике Росстата, есть в базе данных Международного валютного фонда (МВФ), а прогнозные значения среднегодовой инфляции на 2016–2019 годы взяты из базового макроэкономическом прогноза Минэкономразвития, положенного в основу бюджетных проектировок. «В текущих условиях я бы тоже дефлировал индексом потребительских цен, так как, во-первых, это более чем общепринято, во-вторых, другого дефлятора сейчас действительно нет», — подтвердил уместность расчетов РБК старший аналитик группы исследований и прогнозирования АКРА Дмитрий Куликов.